新華社北京12月6日電 題：12萬億(yi)元(yuan)地方化債“組合拳”怎么看——當前中國經濟問(wen)答之四

  新(xin)華社記者韓潔、申(shen)鋮、王雨蕭

  距離2024年收官不足一(yi)個(ge)月(yue)，密(mi)集上新的各省份地方政府再融(rong)資專(zhuan)項債券發(fa)行公(gong)報(bao)，傳遞出一(yi)個(ge)鮮明(ming)信號——

  作為今年一攬子增量(liang)政策的“重(zhong)頭(tou)戲”，我國最新亮出的12萬億元地(di)(di)方化債“組合(he)拳”正在加快落地(di)(di)。

   在全國上下努力完成今(jin)年(nian)經(jing)濟(ji)社會(hui)發(fa)(fa)展目(mu)標任務的(de)關鍵時點，在我國經(jing)濟(ji)加快(kuai)轉(zhuan)型(xing)升級邁(mai)向高質量發(fa)(fa)展的(de)關鍵階(jie)段，如何看待(dai)這一近(jin)年(nian)來(lai)力度(du)最大化債方案背后的(de)深意？

  （一）

  11月8日下午(wu)4時，人民大會(hui)堂(tang)香港廳擠滿了(le)中外(wai)媒體記者。十四屆全國(guo)人大常委會(hui)第十二(er)次會(hui)議舉行新聞發布會(hui)，公(gong)布了(le)12萬億元地方化債“組合拳”。

   這是(shi)一套(tao)“6+4+2”的“三箭(jian)齊發”方案——

  6，是指11月8日全國人(ren)大常委會批(pi)準的(de)增(zeng)加6萬億元(yuan)債(zhai)務限(xian)額置換地方(fang)政府存量隱性債(zhai)務；

  4，是指從(cong)2024年開(kai)始，連續五年每年從(cong)新增地方政府專項(xiang)債(zhai)券中安排(pai)8000億元補充政府性基金財(cai)力，專門用于化債(zhai)，累計可(ke)置換(huan)隱性債(zhai)務4萬億元；

  2，是(shi)指2029年及(ji)以后年度到期的(de)棚(peng)戶區(qu)改造隱性債務2萬億(yi)元，仍按原合同償還，不必提前償還。

   “三支箭”均指向(xiang)海內外關注(zhu)的中國地方(fang)政府(fu)隱性債務風險問題，其風向(xiang)標意(yi)義凸顯。

  為何(he)選擇在此時加力化(hua)解地方政(zheng)府(fu)隱性債務(wu)？我國(guo)政(zheng)府(fu)債務(wu)風險幾何(he)？

  首先要弄清楚(chu)什么是(shi)“隱性債(zhai)務”。

  放(fang)眼全球，政府(fu)適(shi)度舉債發展經濟，是國際(ji)通行做(zuo)法。也就是說，債務不(bu)是魔(mo)鬼，沒必要(yao)“談債色變”。

  適當的債務融資，能幫助實(shi)體經(jing)濟解決資金問題，促進經(jing)濟繁榮；而一旦債務過高，財政可持續性受(shou)到沖擊，經(jing)濟將會受(shou)拖(tuo)累。

  我國(guo)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)債(zhai)(zhai)務(wu)包括(kuo)法(fa)定(ding)債(zhai)(zhai)務(wu)和(he)隱(yin)性債(zhai)(zhai)務(wu)。法(fa)定(ding)債(zhai)(zhai)務(wu)主要包括(kuo)中(zhong)央(yang)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)發(fa)行的國(guo)債(zhai)(zhai)，以及(ji)省級政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)發(fa)行的地方(fang)(fang)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)債(zhai)(zhai)券(quan)。隱(yin)性債(zhai)(zhai)務(wu)是指地方(fang)(fang)各級政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)在法(fa)定(ding)限額(e)外，通過其他(ta)企(qi)事(shi)業單(dan)位等舉借的政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)承擔償還或者擔保責任的債(zhai)(zhai)務(wu)，好(hao)比(bi)“隱(yin)藏(zang)的冰山”，沒有被記錄在政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)資(zi)產(chan)負債(zhai)(zhai)表(biao)中(zhong)，不(bu)易(yi)被監管(guan)。

  財政部(bu)部(bu)長藍(lan)佛安指出，當(dang)前一些地方隱性債務規模大、利息負擔重，不僅(jin)存在“爆雷”風險，也消耗了地方可用財力(li)。

  有困難(nan)有問(wen)題(ti)不(bu)可怕，關鍵(jian)看解決問(wen)題(ti)的努力(li)和成效。

  堅持底線思維，把牢(lao)關鍵環節，積極(ji)有效(xiao)應對，正是中國屢屢在應對風險(xian)挑戰中贏(ying)得戰略主動的關鍵。

  “十四(si)五”規劃提出“穩(wen)妥化解(jie)地(di)方(fang)政(zheng)府隱(yin)性債(zhai)務”。這些年(nian)，從中央到地(di)方(fang)，圍繞防(fang)范化解(jie)地(di)方(fang)政(zheng)府債(zhai)務風險打響了攻堅戰。

  近(jin)年來，債(zhai)務(wu)風(feng)(feng)險較低(di)的北京、上海、廣(guang)東已實現存量(liang)隱(yin)性債(zhai)務(wu)清零，一(yi)些(xie)債(zhai)務(wu)風(feng)(feng)險較高的地區已在中央政策支持(chi)下(xia)開(kai)展化(hua)債(zhai)試點(dian)。截(jie)至2023年末(mo)，全國納入政府(fu)債(zhai)務(wu)信息平(ping)臺(tai)的隱(yin)性債(zhai)務(wu)余額比2018年摸(mo)底數減(jian)少了(le)50%，債(zhai)務(wu)風(feng)(feng)險總體可控(kong)。

  但(dan)也要看(kan)到，化債工作(zuo)仍(reng)然在路上。

  為進一步(bu)摸清“家底”，2023年末(mo)，經過逐(zhu)個項目甄(zhen)別、逐(zhu)級審核上報，中央(yang)確認全國隱性債務余額為14.3萬億元，并要求在2028年底前全部化解完畢。

  進入2024年，受外部環境(jing)變化(hua)和內需不足等因素(su)影(ying)響，我國經濟運行(xing)出現一些新(xin)的情況和問題(ti)，稅(shui)收(shou)收(shou)入不及預期(qi)，土地出讓(rang)收(shou)入大幅下降，各地隱性債(zhai)務化(hua)解的難(nan)度加大。

  正是(shi)在這樣的背景下，我(wo)國(guo)推出了新一輪化債(zhai)“組合拳(quan)”。

  據測算，通過“三支箭”協(xie)同發力，2028年(nian)底之(zhi)前(qian)，地方需(xu)消化(hua)的(de)隱性債務(wu)總額將從14.3萬(wan)億(yi)(yi)元(yuan)(yuan)大幅降至2.3萬(wan)億(yi)(yi)元(yuan)(yuan)，平(ping)均每年(nian)消化(hua)額從2.86萬(wan)億(yi)(yi)元(yuan)(yuan)減為4600億(yi)(yi)元(yuan)(yuan)，不到(dao)原來的(de)六(liu)分之(zhi)一。

  對地方政(zheng)府(fu)而言(yan)，這無(wu)疑是(shi)一(yi)場政(zheng)策“及時(shi)雨”——5年(nian)預計可(ke)為(wei)地方政(zheng)府(fu)節約6000億元左右利息支(zhi)出，既能(neng)(neng)直接緩解償債(zhai)壓力，又能(neng)(neng)暢(chang)通資金鏈(lian)條。

  更深遠的意義，在于以一子(zi)落(luo)促滿盤(pan)活。

  全(quan)國財政支出中，超過八成(cheng)來自地方(fang)。地方(fang)政府的“輕(qing)裝上陣”，必將推動中國經濟持續回升(sheng)向好。

  （二）

  12萬億元化債(zhai)方案(an)一經發布，即(ji)引發一些(xie)海外媒體的關注。《聯(lian)合早報》報道稱，從(cong)化債(zhai)角度看，政策規(gui)模符合預期，甚至(zhi)“略超預期”。

  除了幫助地方(fang)政(zheng)府(fu)解決(jue)短期的“燃眉之急”，這一(yi)方(fang)案更(geng)是著眼(yan)長遠，體(ti)現了我國化債思路(lu)的根本轉變。

  從(cong)應急處置轉為主動化(hua)解——

  以前(qian)的(de)(de)化(hua)債(zhai)側(ce)重應急(ji)，發現一(yi)起風(feng)險(xian)(xian)事件處理一(yi)起，由(you)于(yu)金融市場具有(you)傳染效應，一(yi)個小(xiao)的(de)(de)風(feng)險(xian)(xian)事件容易引(yin)發更(geng)大的(de)(de)擔憂，不(bu)利于(yu)債(zhai)務問題的(de)(de)整體解決。此次化(hua)債(zhai)則是(shi)通過整體系統的(de)(de)安排彰顯(xian)主動(dong)性，地(di)方需(xu)消化(hua)的(de)(de)隱性債(zhai)務總額從(cong)14.3萬億元大幅(fu)降至(zhi)2.3萬億元，體現了實事求(qiu)是(shi)、不(bu)避問題的(de)(de)積極應對(dui)態度。

  將“暗債”轉為“明債”——

  “置換”是(shi)(shi)本輪化債(zhai)方(fang)案(an)的(de)(de)關鍵詞(ci)，意味著(zhu)不是(shi)(shi)減除地(di)方(fang)政府的(de)(de)償債(zhai)責任(ren)，而是(shi)(shi)通過發行期限結構更加優化、利率更低的(de)(de)地(di)方(fang)政府債(zhai)券，逐步(bu)替換以(yi)銀行貸款、公開市場債(zhai)券、非標債(zhai)務等形式(shi)存(cun)在的(de)(de)地(di)方(fang)政府隱性(xing)(xing)債(zhai)務，以(yi)此推動(dong)隱性(xing)(xing)債(zhai)務顯性(xing)(xing)化，地(di)方(fang)債(zhai)務管理更加規(gui)范透(tou)明。

  對地方(fang)政(zheng)(zheng)府(fu)而(er)言，降低(di)當期償債壓力，無疑能騰出更(geng)多的政(zheng)(zheng)策空間、財政(zheng)(zheng)資金和(he)精(jing)力來發展(zhan)經濟、提供公(gong)共服務、保(bao)障(zhang)民生，從而(er)更(geng)好平衡穩增長和(he)防風險。

  這一轉(zhuan)變(bian)，傳(chuan)遞出我國堅持(chi)“在高質(zhi)量(liang)(liang)發展中推進債(zhai)務(wu)風險化(hua)解”的(de)積極信號，意味著今后財政(zheng)政(zheng)策支(zhi)持(chi)高質(zhi)量(liang)(liang)發展的(de)力度以(yi)及逆周期(qi)調(diao)節(jie)能力將(jiang)進一步增強。

  當前外部環(huan)境(jing)變化(hua)帶來的不利(li)影響(xiang)增多，這就需要(yao)用完善的制度防范化(hua)解風險、有(you)效應對挑戰，在危(wei)機中(zhong)育新機、于變局(ju)(ju)中(zhong)開新局(ju)(ju)。

  黨的二十屆(jie)三中(zhong)全(quan)(quan)會明確提出(chu)，完(wan)善政府(fu)債(zhai)務(wu)管(guan)理制(zhi)度，建(jian)立全(quan)(quan)口徑地(di)方(fang)(fang)債(zhai)務(wu)監(jian)測監(jian)管(guan)體系和防范化解隱(yin)性債(zhai)務(wu)風(feng)險長效機制(zhi)，加快地(di)方(fang)(fang)融資(zi)平臺(tai)改(gai)革(ge)轉型。

  12萬億元化(hua)債方案精準指(zhi)向的(de)是化(hua)解存量隱(yin)性(xing)債務(wu)，要鞏固住化(hua)債效果(guo)，既(ji)要提高(gao)地方政府債券使(shi)用效率，更要堅決遏制(zhi)新(xin)增隱(yin)性(xing)債務(wu)。

   財(cai)政部(bu)數據顯示，今(jin)年前(qian)10個月(yue)，全(quan)國發行(xing)(xing)新增地(di)方(fang)(fang)政府債券45689億元，其中(zhong)專項債券39121億元；發行(xing)(xing)再融資債券28193億元，累計全(quan)國發行(xing)(xing)地(di)方(fang)(fang)政府債券73882億元。

  允許專(zhuan)項(xiang)債(zhai)券用于土地儲備，支(zhi)持收購(gou)存量商品房(fang)用作保障性住房(fang)，加大對國(guo)家級產(chan)業園區基(ji)礎設施、5G融合應用設施等領域支(zhi)持力度(du)……今年以來，我(wo)國(guo)不斷擴大地方政(zheng)府專(zhuan)項(xiang)債(zhai)券支(zhi)持范圍，凸顯支(zhi)持高質量發展的(de)取向(xiang)。

  同時(shi)，為避免處(chu)理(li)完(wan)(wan)“舊賬(zhang)”又增“新(xin)賬(zhang)”，我國對新(xin)增地方(fang)政府隱(yin)性債務(wu)持(chi)續保持(chi)“零容忍”的高(gao)壓監管態勢，完(wan)(wan)善懲(cheng)處(chu)、問責(ze)機制，并加快推進地方(fang)融資平(ping)臺改革轉(zhuan)型(xing)。

  越是面對復雜形勢(shi)，越要善(shan)于在改革發展中解決問題。

  統(tong)籌(chou)抓好(hao)化(hua)債和(he)發(fa)(fa)展(zhan)，在高質量(liang)發(fa)(fa)展(zhan)中推進(jin)債務風險化(hua)解，以化(hua)債為契機(ji)倒(dao)逼發(fa)(fa)展(zhan)方式轉(zhuan)型，在改(gai)革(ge)創(chuang)新上邁(mai)出更(geng)大步伐，在化(hua)解債務風險中找到新的(de)發(fa)(fa)展(zhan)路(lu)徑(jing)，正是高質量(liang)發(fa)(fa)展(zhan)和(he)高水平安全良性(xing)互動的(de)生動實踐。

  （三）

  2024年(nian)收官在即(ji)，這次化(hua)債“組合拳”正加快落地(di)——

  11月9日，12萬億元(yuan)化債方案亮相(xiang)的第二(er)天，財(cai)政部已將6萬億元(yuan)債務限額下(xia)達各地，多省(sheng)份迅速(su)啟動發行工(gong)作。

  12月5日(ri)，湖北省(sheng)政府完成(cheng)兩期再融資(zi)專項(xiang)債券(quan)招(zhao)標，遼(liao)寧省(sheng)政府完成(cheng)兩期再融資(zi)專項(xiang)債券(quan)招(zhao)標……

  中(zhong)國債(zhai)(zhai)(zhai)券(quan)信息(xi)網上(shang)，一(yi)(yi)份份公(gong)告實時滾(gun)動更新，近一(yi)(yi)個月各地密(mi)集披露用于置換存量(liang)隱性債(zhai)(zhai)(zhai)務的(de)再融資債(zhai)(zhai)(zhai)券(quan)信息(xi)，有時一(yi)(yi)天有十多個省份同時發(fa)債(zhai)(zhai)(zhai)。

  截至12月(yue)5日，已有(you)23個省(sheng)（區、市、計(ji)劃單列市）發行再(zai)融資債券，合計(ji)發行14595億元，發行進度占2024年(nian)額度的73%。

  這一力(li)(li)度空前的化(hua)債方案加快(kuai)落(luo)地，正是積(ji)極的財政政策進一步加力(li)(li)的體現。

  今年以來(lai)，財政(zheng)收(shou)支矛(mao)盾(dun)進一步凸顯(xian)，積(ji)極的財政(zheng)政(zheng)策如何承壓而上加大逆(ni)周期調節力度？

  不(bu)妨打(da)開今年的(de)財政(zheng)政(zheng)策(ce)工具箱看一(yi)看：

  做好“加法”，赤字規(gui)模(mo)增(zeng)至4.06萬億(yi)元(yuan)，年初安排新增(zeng)地(di)方(fang)政府專(zhuan)項債(zhai)務(wu)限(xian)額3.9萬億(yi)元(yuan)，今年1萬億(yi)元(yuan)超長(chang)期(qi)特別(bie)國債(zhai)全部發行完畢，用于支持國家重大(da)戰略實(shi)施和重點領域安全能力(li)建設（“兩(liang)重”）、大(da)規(gui)模(mo)設備更新和消(xiao)費(fei)品以舊換新（“兩(liang)新”）政策落地(di)。

  做好(hao)“減法”，堅持政府過(guo)緊日子，同時持續優(you)化稅(shui)(shui)費優(you)惠(hui)政策。比如12月1日起，實施加大(da)住房(fang)交易環節契稅(shui)(shui)優(you)惠(hui)力(li)度、降低土地增(zeng)值稅(shui)(shui)預征率下限等(deng)多項稅(shui)(shui)收優(you)惠(hui)政策，促進(jin)房(fang)地產市場平穩(wen)健康(kang)發展。

  做好“乘法(fa)”，發揮財政資金“四兩撥千斤”的(de)作用，將(jiang)資金更(geng)多(duo)投向(xiang)具有(you)乘數效應的(de)先進制造、民生建(jian)設、基礎設施(shi)短板等領域，撬動更(geng)多(duo)社會資本助力經濟高質量發展。

  做好(hao)“除法”，在解決存(cun)量債務風險的(de)同(tong)時，堅決遏(e)制新增隱性債務。12萬億(yi)元化債舉措疊加(jia)其他財政(zheng)增量舉措，積極財政(zheng)政(zheng)策(ce)效應更大，成為推動經濟回(hui)升向好(hao)、穩健前行的(de)重要支撐。

  巧用“加(jia)減乘(cheng)除”運算法(fa)，多種政策工(gong)具(ju)組合發(fa)(fa)力，積極(ji)的財政政策不斷提質增效(xiao)，助力高質量發(fa)(fa)展(zhan)。

  展望(wang)2025年，“十四五(wu)”規劃(hua)將迎來(lai)收官之年。海內外關注(zhu)，我國(guo)在(zai)推進(jin)化債(zhai)工作(zuo)的同(tong)時，財(cai)政(zheng)政(zheng)策(ce)未來(lai)發力空(kong)間(jian)還有多大？

   可以(yi)從世界坐標上尋(xun)找(zhao)答案(an)——

  從負債(zhai)(zhai)(zhai)率看，根據國(guo)際貨幣基(ji)金組織(zhi)統計，2023年(nian)末G20中(zhong)的(de)國(guo)家平(ping)均政(zheng)府(fu)負債(zhai)(zhai)(zhai)率118.2%，G7國(guo)家平(ping)均政(zheng)府(fu)負債(zhai)(zhai)(zhai)率123.4%。同期，我國(guo)政(zheng)府(fu)全口徑債(zhai)(zhai)(zhai)務(wu)總額為(wei)85萬億(yi)(yi)元，其中(zhong)，國(guo)債(zhai)(zhai)(zhai)30萬億(yi)(yi)元，地方政(zheng)府(fu)法定債(zhai)(zhai)(zhai)務(wu)40.7萬億(yi)(yi)元，隱性債(zhai)(zhai)(zhai)務(wu)14.3萬億(yi)(yi)元，政(zheng)府(fu)負債(zhai)(zhai)(zhai)率為(wei)67.5%。

  從赤字(zi)率看(kan)，我國長(chang)期(qi)以來對于赤字(zi)率的安排較為謹(jin)慎，大多數(shu)年份低于3%，明顯低于其他全球主(zhu)要經濟體。

  此(ci)外，我國地方(fang)政(zheng)府債務形(xing)成了(le)大量有效資(zi)產(chan)(chan)。地方(fang)政(zheng)府債務支(zhi)持建設了(le)一大批(pi)交通、水利、能源(yuan)等項(xiang)目，很多(duo)資(zi)產(chan)(chan)正在產(chan)(chan)生持續性收益，既為經濟(ji)高質量發展提供有力支(zhi)撐，也是償債資(zi)金的重要(yao)來源(yuan)。

  可(ke)以說，我國政府杠(gang)桿(gan)率明顯低于主要經濟體和新興市場國家，中央財政還有比較大的舉債空間和赤字提升空間。

  事(shi)實(shi)上，一系列更加積極的政策已經在緊鑼密鼓謀劃推(tui)進中。

  藍(lan)佛(fo)安此(ci)前(qian)明確表(biao)示，2025年將(jiang)實(shi)施更(geng)加給力(li)(li)的財政政策，包括積極利(li)用可提升的赤字空間(jian)，擴大(da)專(zhuan)項債(zhai)券發行規模(mo)，繼續發行超長期特(te)別國(guo)債(zhai)，加大(da)力(li)(li)度支持(chi)“兩新”品種和規模(mo)，加大(da)中央對地(di)方(fang)轉(zhuan)移支付規模(mo)等。

  財(cai)政(zheng)領域之外，多項(xiang)金(jin)融政(zheng)策密(mi)集發(fa)布，促消費穩外貿政(zheng)策接(jie)連出臺，助企幫(bang)扶舉措有效實施，推(tui)動房地產止跌回穩打出“組合拳(quan)”……一攬子增量(liang)政(zheng)策因(yin)時(shi)醞釀、因(yin)勢推(tui)出，既注(zhu)重當(dang)下又著(zhu)眼長(chang)遠(yuan)。

  更多的(de)(de)(de)改(gai)(gai)革(ge)舉措正(zheng)在路上——黨的(de)(de)(de)二十屆三中(zhong)全會圍(wei)繞“健全宏觀經濟治理體(ti)系”作出改(gai)(gai)革(ge)部署，其中(zhong)明(ming)確提出深(shen)化財稅體(ti)制改(gai)(gai)革(ge)，明(ming)年一批條(tiao)件成熟、可(ke)感可(ke)及(ji)的(de)(de)(de)改(gai)(gai)革(ge)舉措，特別是(shi)一些事關頂層設計的(de)(de)(de)基礎(chu)性制度，將加(jia)快落地。

  以宏觀調控(kong)應(ying)對(dui)短(duan)期(qi)挑戰，以深化改革破(po)解中長期(qi)難題——中國(guo)高(gao)質量發展(zhan)的實踐中，不斷開拓宏觀調控(kong)空間，豐富發展(zhan)了(le)具有(you)中國(guo)特色的宏觀經濟治(zhi)理體系(xi)，向世界展(zhan)現大國(guo)經濟的治(zhi)理智慧(hui)。

  中(zhong)國經濟是一艘巨輪(lun)，頂風破(po)浪前行是常態(tai)。

  船行關鍵處，奮進正當時。朝著既定(ding)目標實干篤行，精準有(you)效實施宏(hong)觀調(diao)控，更好統籌高質量發展和(he)高水平(ping)安全，中國(guo)經濟(ji)發展必將(jiang)乘風破浪(lang)，未來可(ke)期(qi)。