今年以(yi)來，城(cheng)(cheng)(cheng)中(zhong)村(cun)改(gai)造按下“加速鍵”。住房和(he)城(cheng)(cheng)(cheng)鄉建設部近日表示，超大(da)特(te)大(da)城(cheng)(cheng)(cheng)市(shi)正積(ji)極穩步推進城(cheng)(cheng)(cheng)中(zhong)村(cun)改(gai)造，分三類推進實施。
作(zuo)為一個關乎多方利益的系統性民生工(gong)程和發展(zhan)工(gong)程，當前在(zai)超大(da)特大(da)城市推進城中村改(gai)造(zao)的背景(jing)是什么？怎(zen)么改(gai)？難(nan)點(dian)在(zai)哪兒？“新(xin)華(hua)視點(dian)”記者就此采訪了業內專家學者。
為什么改？
今年以(yi)來，城(cheng)中(zhong)村(cun)改造備受關注。4月28日召開(kai)的中(zhong)共中(zhong)央政治局(ju)會議提(ti)出“在超(chao)大(da)特大(da)城(cheng)市積(ji)(ji)極穩(wen)步(bu)推(tui)進城(cheng)中(zhong)村(cun)改造”的要求；7月，國(guo)務院辦公廳印發《關于在超(chao)大(da)特大(da)城(cheng)市積(ji)(ji)極穩(wen)步(bu)推(tui)進城(cheng)中(zhong)村(cun)改造的指導(dao)意見》，并召開(kai)電(dian)(dian)視電(dian)(dian)話會議進行了專門部署。
近日，住(zhu)房和城鄉(xiang)建設部對(dui)城中村(cun)改造提(ti)出了具體政(zheng)策落(luo)實(shi)措施(shi)，分三(san)類推進實(shi)施(shi)：一類是符合(he)條件的(de)實(shi)施(shi)拆除(chu)新建，另一類是開(kai)展經常性(xing)整(zheng)治提(ti)升，第三(san)類是介于兩者之間的(de)實(shi)施(shi)拆整(zheng)結合(he)。
 城(cheng)中村(cun)被稱為“都市(shi)(shi)里的村(cun)莊”，兼具農村(cun)和城(cheng)市(shi)(shi)的雙重特征，是城(cheng)市(shi)(shi)化(hua)發展過程(cheng)中的歷史產(chan)物。
以上海市(shi)中(zhong)心城(cheng)區最大(da)的城(cheng)中(zhong)村(cun)——普陀區紅旗村(cun)為例，586畝的土地上，曾聚集著90家印刷廠、207個(ge)冷庫(ku)、9個(ge)大(da)型初級(ji)集貿市(shi)場、1000多個(ge)攤位，這(zhe)里人口復雜、群租遍地、違建密布，流動人口多達6萬人。
按照相關標準劃分，城(cheng)(cheng)區常(chang)住(zhu)人(ren)口(kou)1000萬以(yi)上的城(cheng)(cheng)市(shi)為超大城(cheng)(cheng)市(shi)，如北(bei)京、上海、廣(guang)州、深圳、成都、重慶、天津、武漢等(deng)；城(cheng)(cheng)區常(chang)住(zhu)人(ren)口(kou)500萬以(yi)上1000萬以(yi)下的城(cheng)(cheng)市(shi)為特大城(cheng)(cheng)市(shi)，如青島(dao)、合肥(fei)、杭州、長沙、南京、東莞(guan)等(deng)。全國總(zong)計有20余(yu)個(ge)城(cheng)(cheng)市(shi)屬(shu)于超大特大城(cheng)(cheng)市(shi)范疇。
“我國(guo)超大(da)特大(da)城(cheng)市(shi)吸(xi)納了大(da)量外來人口，這些群(qun)體有相(xiang)當一部分租(zu)住在城(cheng)中村(cun)。盡管城(cheng)中村(cun)租(zu)房(fang)成本(ben)較低，但(dan)是普遍缺乏(fa)必要(yao)的(de)基礎設施、公共服務，尤其是在衛生(sheng)安(an)全(quan)、社會治理等方面存在諸多隱患。”浙江工業大(da)學中國(guo)住房(fang)和房(fang)地產研究(jiu)院院長虞曉芬說。
上海(hai)市房地(di)產(chan)科學研究(jiu)院院長嚴榮表示，推進(jin)(jin)城(cheng)(cheng)(cheng)中村(cun)改造，一(yi)方(fang)面可對經濟穩增長發(fa)揮積(ji)極作用，成為擴(kuo)大內(nei)需的重要拉動點，產(chan)生超過十(shi)萬億元(yuan)的直接(jie)投資(zi)，并(bing)拉動家具(ju)家電、餐飲服務、紡織品等多方(fang)面的消費；另一(yi)方(fang)面可優化(hua)城(cheng)(cheng)(cheng)市空(kong)間布局，進(jin)(jin)一(yi)步提升城(cheng)(cheng)(cheng)市治理水平。
怎么改？
“城中(zhong)(zhong)村(cun)(cun)產權(quan)結(jie)構、人員構成、空間分布、歷史(shi)遺(yi)存等(deng)具(ju)有高(gao)度復雜性(xing)，這(zhe)次改造提(ti)出拆除新建(jian)、整治(zhi)提(ti)升、拆整結(jie)合三類(lei)改造模式。”廣東省住房政策研究(jiu)中(zhong)(zhong)心副主任李宇(yu)嘉說，具(ju)備(bei)條(tiao)件(jian)的，即資金能平衡、群眾改造意愿強烈、土地及(ji)物業權(quan)屬清晰的城中(zhong)(zhong)村(cun)(cun)將實(shi)施拆除新建(jian)；不具(ju)備(bei)條(tiao)件(jian)的，不硬上(shang)，以守住安(an)全底線為(wei)原則(ze)，常態(tai)化開展(zhan)整治(zhi)提(ti)升，逐步解(jie)決問題(ti)的基(ji)礎上(shang)再實(shi)施改造。
在改(gai)造(zao)方(fang)式上，當前城中村改(gai)造(zao)特(te)別強調要(yao)將村民合法權(quan)益保(bao)障與先(xian)謀后動相結(jie)合。
虞(yu)曉芬(fen)說(shuo)，新政著(zhu)重強(qiang)調在(zai)大部(bu)分村民同意(yi)的(de)情況下方可(ke)實(shi)施(shi)改(gai)造(zao)。改(gai)造(zao)前(qian)，地方政府(fu)要先(xian)做好(hao)(hao)產業先(xian)行(xing)搬遷(qian)、人員妥善安置(zhi)、歷史文化風貌保護(hu)和(he)落實(shi)資金等前(qian)期謀劃工作。改(gai)造(zao)時，應先(xian)行(xing)安排(pai)安置(zhi)房(fang)項目供地和(he)建設，確保安置(zhi)房(fang)在(zai)合理工期內建成，品質(zhi)不低(di)于商品住(zhu)房(fang)水平，配(pei)套基(ji)礎設施(shi)和(he)公共服務設施(shi)與安置(zhi)房(fang)規劃、設計、報批、建設、交(jiao)付使用“五同步”，切實(shi)保障好(hao)(hao)村民利(li)益。
“城中(zhong)村(cun)是(shi)(shi)高度復(fu)雜的社(she)會綜(zong)合體，改造(zao)后應該保(bao)持多(duo)樣(yang)化(hua)的業(ye)態(tai)(tai)。”中(zhong)國(guo)城市規(gui)劃(hua)學會副理事長趙燕菁(jing)說，城中(zhong)村(cun)本身是(shi)(shi)一個產(chan)業(ye)空間，其業(ye)態(tai)(tai)不是(shi)(shi)預先(xian)規(gui)劃(hua)，而是(shi)(shi)隨市場需(xu)求變(bian)化(hua)而不斷變(bian)化(hua)。城中(zhong)村(cun)改造(zao)要注重(zhong)產(chan)業(ye)導入和培育孵化(hua)，努力發展各種業(ye)態(tai)(tai)。
拼版照(zhao)片：上圖(tu)為2023年(nian)8月3日拍攝(she)的改造后的安徽省合肥(fei)市瑤海區安拖東村及新莊城中(zhong)村改造項目（無(wu)人(ren)機(ji)照(zhao)片）；下圖(tu)為2015年(nian)3月拍攝(she)的改造前的安拖東村及新莊城中(zhong)村舊(jiu)貌。新華(hua)社發（解琛 攝(she)）
李(li)宇嘉說，過去的城中(zhong)村改造(zao)由(you)市場化主導，挑肥揀瘦，經濟(ji)價值(zhi)高的被納入(ru)改造(zao)計(ji)劃，而(er)歷史遺留(liu)問(wen)題(ti)多、安(an)全風險(xian)隱患(huan)大(da)的卻(que)被留(liu)置。“這(zhe)一次，全部(bu)城中(zhong)村都(dou)要(yao)納入(ru)改造(zao)范(fan)圍，征拆(chai)時不能只(zhi)算經濟(ji)賬，只(zhi)征收經濟(ji)價值(zhi)高、問(wen)題(ti)少的地塊，而(er)是要(yao)不分好(hao)壞(huai)全部(bu)征收，徹(che)底解決城中(zhong)村問(wen)題(ti)，并防止出現新的城中(zhong)村。”
本次(ci)城中村改造，要求原則上(shang)應當按一定比例建(jian)設(she)保障性住(zhu)房。
對此，趙燕菁表示(shi)，目前城(cheng)中村(cun)在城(cheng)市(shi)中承擔(dan)的(de)(de)一個重要功能(neng)，就是給流(liu)動(dong)人口(kou)提供(gong)租賃性保(bao)障(zhang)房(fang)(fang)，城(cheng)中村(cun)事實上成為(wei)保(bao)障(zhang)房(fang)(fang)體系中的(de)(de)有機組(zu)成部(bu)分(fen)。“如(ru)果改造后這(zhe)部(bu)分(fen)保(bao)障(zhang)房(fang)(fang)供(gong)給減少了，流(liu)動(dong)人口(kou)的(de)(de)居住(zhu)環(huan)境惡化，租金(jin)更高，那就沒有實現城(cheng)中村(cun)改造的(de)(de)初衷。因(yin)此，必須在改造方(fang)案中按(an)一定(ding)比例(li)建設保(bao)障(zhang)房(fang)(fang)作(zuo)為(wei)補償。”
改造要注意哪些問題？
在(zai)采(cai)訪中，專家普遍認為，推進城中村(cun)改(gai)造要特別(bie)注意三個問題：
一是拆(chai)遷(qian)安置(zhi)問題。虞曉芬說，超大特大城(cheng)市遺留的城(cheng)中村，違章建筑多(duo)、人口密集、產(chan)權關系復(fu)雜，是改造(zao)難度大的“硬骨頭(tou)”，其拆(chai)遷(qian)、補償等問題十(shi)分復(fu)雜，矛盾和不確定性因素較多(duo)。
記者在各地采訪了解到，在超大特大城(cheng)市的城(cheng)中村里，各種(zhong)經濟活動幾乎應有盡有。
“現實中，城(cheng)(cheng)中村在(zai)與(yu)城(cheng)(cheng)市(shi)其他功(gong)能長(chang)期互動中，形成了功(gong)能的互補。簡單‘切除’城(cheng)(cheng)中村，城(cheng)(cheng)市(shi)其他部分也會(hui)隨之失(shi)能。對此要特(te)別(bie)慎重。”趙燕(yan)菁說。
趙燕菁認為(wei)，改造伊始(shi)，就要(yao)對(dui)城中村承擔的(de)城市功能進行認真(zhen)調研和(he)分析。如果(guo)沒有(you)找(zhao)到對(dui)這(zhe)些功能的(de)替(ti)代(dai)途徑，就不要(yao)貿然采取(qu)“切(qie)除”手術，此時應采用“微創”的(de)保(bao)守療法。
二(er)是資金(jin)平衡(heng)與籌措(cuo)問題。虞(yu)曉芬(fen)說，遺留的(de)(de)城(cheng)中村(cun)建筑密(mi)度大(da)、安(an)置成(cheng)本高，特(te)(te)別(bie)是在目(mu)前超大(da)特(te)(te)大(da)城(cheng)市(shi)外(wai)圍(wei)房地(di)產(chan)市(shi)場(chang)仍然(ran)較(jiao)為低迷的(de)(de)環(huan)境中，相較(jiao)過去，城(cheng)中村(cun)改造(zao)后出讓(rang)土地(di)的(de)(de)價值下降，必然(ran)會(hui)增加社會(hui)化(hua)資本的(de)(de)籌措(cuo)難度。
“城(cheng)中(zhong)村(cun)改造(zao)(zao)如何啃(ken)‘硬骨頭’，關(guan)鍵(jian)還是(shi)改造(zao)(zao)資金(jin)怎么平(ping)衡。”李宇嘉說，國務院辦公廳(ting)印發的(de)指導意見提(ti)出，鼓(gu)勵實施區域統籌和(he)成片(pian)(pian)開發，改造(zao)(zao)項目土(tu)地四至(zhi)范圍可擴大(da)至(zhi)周(zhou)邊(bian)少量(liang)低效用地，允許集體(ti)土(tu)地和(he)國有土(tu)地整合、置換(huan)。“也就是(shi)說，各地政府可以(yi)將過去單(dan)一城(cheng)中(zhong)村(cun)改造(zao)(zao)的(de)‘小平(ping)衡’變(bian)為片(pian)(pian)區綜(zong)合改造(zao)(zao)的(de)‘大(da)平(ping)衡’，以(yi)豐補歉(qian)、以(yi)肥補瘦。”
趙(zhao)燕(yan)菁說，城(cheng)中村(cun)改(gai)造必須創(chuang)新改(gai)造模(mo)式，尋(xun)求多(duo)樣的融資渠道，鼓勵和支持民間資本參(can)與(yu)，其中特(te)別(bie)重(zhong)要的是原(yuan)物業所有者的參(can)與(yu)。
  三(san)是(shi)標準(zhun)和(he)規范約束。一些不具備拆(chai)遷條(tiao)件的城中(zhong)村，實施局部拆(chai)建和(he)綜合(he)整(zheng)治，要求按照文明城市標準(zhun)整(zheng)治提升和(he)實施管理，這對(dui)于一些住房質量較差、標準(zhun)較低、整(zheng)治成本(ben)高(gao)，且部分住房產權模糊(hu)、手續(xu)不全(quan)的城中(zhong)村，具有(you)挑戰性(xing)。
“城(cheng)中村(cun)改造(zao)需(xu)要先謀后(hou)動、統籌兼顧、整體謀劃、積極穩步推(tui)進，以新思路(lu)(lu)新方式破解城(cheng)中村(cun)改造(zao)中賬怎(zen)么(me)(me)算(suan)、錢怎(zen)么(me)(me)用、地(di)怎(zen)么(me)(me)征(zheng)、人和(he)產業怎(zen)么(me)(me)安置等難題(ti)，探索出(chu)一條(tiao)新形勢(shi)下城(cheng)中村(cun)改造(zao)的新路(lu)(lu)子。”中國(guo)房(fang)地(di)產估(gu)價(jia)師與房(fang)地(di)產經(jing)紀人學會會長柴強(qiang)說。
摘自 新華(hua)視點 2023.10.18 記者 王優玲 鄭鈞天
